徐波同志在全国建筑安全生产联络员第三次会议暨安全质量标准化管理现场会上的讲话
（二○○五年八月十一日）

同志们：

　　今天我们在青岛市召开全国建筑安全生产联络员第三次会议暨安全质量标准化管理现场会。会议的主要任务是：总结全国建筑领域两项安全生产行政许可工作，部署全国建筑施工安全质量标准化活动，分析2005年上半年全国建筑施工安全生产形势，厘清工作职责，改进工作方法，进一步防止和减少各类建筑施工事故发生。下面，我讲三个方面的意见。

一、关于全国建筑领域两项安全生产行政许可工作

　　依据《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》和《安全生产许可证条例》，全国建筑领域于2004年初正式实行了建筑施工企业安全生产许可证核发和建筑施工企业主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员安全生产考核这两项行政许可。这两项行政许可的实行，正值《行政许可法》颁布和施行前后，当时，国务院清理了一大批行政审批项目，但是在建筑领域却新增设了两项安全生产许可，这充分说明了党和国家对建筑安全生产工作的高度重视，充分体现了“以人为本”的理念和构建和谐社会的要求，也进一步明确了政府应当强化监管直接涉及公众生命财产安全事项的职能转变趋势。我们认识到，两项行政许可是强化建筑施工安全生产管理，从源头上防止和减少事故发生的重要手段和有效措施，对于优化建筑市场资源配置、提高建筑行业从业人员素质，进而推动建筑业持续、健康、快速发展具有重大意义。

　　为了保证两项行政工作的顺利和规范进行，我部和各地区建设行政主管部门做了大量艰苦细致的工作。建设部所做工作方面：一是建章立制，制定了部门规章《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》和一系列规范性文件，全面规定了两项许可的管理体制、适用对象、许可条件、申请颁发程序、监督管理和法律责任；二是直接实施两项行政许可，会同国资委核定了由我部直接负责许可的中建总公司等14家中央企业（集团公司、总公司）名单，建设开发了两项行政许可网上申报系统，组织进行了中央企业三类人员考核（2004年度共有774名中央企业三类人员通过考核并取得合格证书），审查并核发了14家中央企业安全生产许可证；三是加大对地方两项行政许可工作的指导力度，先后下发了两个文件（建办质20号和建质电46号）督促地方严格审批条件和加快工作进度，并于今年6月份开展了对四个地区两项行政许可工作的检查。各地所做工作方面：一是对两项许可工作高度重视，向企业进行了广泛的宣传和发动；二是认真制定了符合本地区实际情况的实施细则和工作计划，认真对行政许可工作人员进行培训；三是严格审批程序和时限，保证行政许可工作质量；四是坚持高效和服务企业原则，规范申报材料和简化申报手续；五是建立两项许可信息网络平台，研究两项许可日常管理办法。据初步统计，截止目前，全国已有约5.9万家建筑施工企业获得安全生产许可证，117万名三类人员通过安全生产考核合格，分别约占全国已取得施工资质建筑施工企业的70％和现有三类人员的83％。

　　各地在认真实施和具体开展两项许可工作的同时，都不同程度的遇到了一些实际问题，有的问题带有共性。为此，我们拟制定下发《关于全国建筑领域两项安全生产行政许可实施过程中有关问题的补充规定》（本次会议待议文件），对这些共性问题做出统一规定，便于各地用同一尺度把握。请大家认真讨论，达成共识，以尽快出台这个补充规定。

　　关于两项行政许可下一步的工作，我想强调几点。一是对于今后申办安全生产许可证的企业，要继续严格审查程序和条件。各地应澄清一个误区，就是认为必须向已取得施工资质的建筑施工企业100％颁发安全生产许可证，才算工作完成。实际上只有企业申报材料已经送递行政机关，而行政机关没有在规定的时限内审批完结才能称之为工作迟缓。企业符合法定条件，我们依法向其颁发安全生产许可证，企业不符合法定条件，应坚决不予颁发安全生产许可证，要通过两项行政许可，依法将一批不符合法定安全生产条件的企业清除出建筑市场，将少数不具备安全生产知识和管理能力的三类人员取消任职资格。两项许可制度实施后，集中办理阶段实际上已经照今年1月13日顺延半年，下一步即转入常态管理阶段。二是各级建设行政主管部门在审核发放施工许可证时，要严格依法对已经确定的施工企业是否具有安全生产许可证进行审查。根据建设部建质电46号文件规定，自2005年7月14日起，对于没有取得安全生产许可证的，不得颁发施工许可证，擅自发证的，发证机关工作人员要依法承担相应责任。请各地严格按此文件精神执行，10月份我部将会同部稽查办、监察部门以及国家安监总局对部分地区进行层级督查，其中重点之一就是督查各级行政机关是否依法行政。三是要认真做好两项许可的动态管理工作，行政许可不能“一许了之”，而是应该按照“谁发证，谁负责，谁监管”的原则，强化日常的动态的监管。要研究制定符合本地实际的动态管理和行政处罚的实施细则，促进两项许可日常管理规范化和标准化。要加强巡查工作，考虑以《建筑施工安全检查标准》等标准规范作为量化评判企业安全生产条件的标准，发现不符合安全生产条件的，要暂扣或者收回安全生产许可证；对于在本地施工、在外省份注册企业的安全生产违法行为，要及时抄告其安全生产许可证颁发管理机关。四是要认真做好两项行政许可信息的上报备案工作，以搭建全国统一的两项许可信息数据平台，实现全国资源共享和便于日常管理。

二、关于建筑施工安全质量标准化活动

《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》中明确指出，要制定和颁布重点行业、领域安全生产技术规范和安全生产质量工作标准，在全国各类企业中普遍开展安全质量标准化活动。根据我部年初制定的安全生产工作要点，今年要将安全质量标准化活动在全国的建筑施工企业中全面推开。我们认为，要想开展好此项活动，必须首先明晰“安全质量标准化”的概念。对于建筑施工企业而言，安全质量标准化就是企业自觉贯彻落实安全生产法律法规和国家、行业的标准规范，建立健全包括企业内部安全生产日常管理、施工现场安全生产过程控制等在内的每个环节、每个流程的安全生产工作标准、企业规程和责任制，实现与安全生产相关联的每个层级、每个岗位管理的标准化和规范化。与我们以往开展的工地安全达标和创建文明工地活动相比，安全质量标准化活动除重视施工现场的安全防护和场容场貌外，还关注企业本身的安全生产管理模式，而且更为关注施工工艺或工人操作的标准化，更为关注达到本质安全水平的目的。可以说，安全质量标准化活动的内涵和外延更为深入和宽广。

　　近年来，我国施工企业安全生产管理水平有了较大幅度的提升，但是仍然存在着企业安全生产基础工作薄弱，管理方式粗放，安全生产条件不符合要求、安全生产主体责任不明确等问题，因此，贯彻国务院决定要求，在全国施工企业中开展安全质量标准化活动正当其时，意义深远。一是通过开展安全质量标准化活动，制定评价标准和工作目标，可以促使企业加大安全生产投入，改善企业安全生产条件，不断夯实企业安全生产基础工作；二是通过开展安全质量标准化活动，明确企业各个环节、各个岗位的安全职责，可以以点成线进而带面，全面落实企业的安全生产主体责任；三是通过开展安全质量标准化活动，加强对现有安全生产法律法规和标准规范的培训和执行力度，可以提高从业人员尤其是农民工安全生产意识和操作技能，促使其向新型的产业工人转变；四是通过开展安全质量标准化活动，使规范的安全生产行为成为企业和员工的自觉、自动行为，可以最终实现安全生产的长效机制，达到企业本质安全生产水平。安全质量标准化活动是一项长期的任务，希望各地充分认识到开展这一活动的重要性，加强组织领导，确保活动取得实效。

　　各地应重点从以下这几个方面开展好此次活动：一是要继续完善有关安全生产法规体系和技术标准体系。本次活动就是要以有关法律法规和《施工企业安全生产评价标准》、《建筑施工安全检查标准》、《建筑施工现场环境与卫生标准》等标准和操作规程等为基础，全面推进建筑施工安全生产管理的标准化。应在调研论证的基础上加快制定地方标准，争取覆盖建筑施工安全生产的各个主要方面。同时，应督促和引导企业制定企业内部安全生产管理制度和各个生产环节、岗位的安全职责和操作规程，规范其全过程的安全生产行为。二是要研究制定安全质量保证体系标准规范。目前，虽然企业、现场以及安全防护、各类工种方面基本都有相应的法规要求或者标准规范，但是都各自独立成篇，没有一个安全质量保证体系的规范标准。部里要在给地方留出空间的基础上统一制定。三是要精心制定本地区安全质量标准化活动的工作方案和工作计划，加强组织领导，确定职责分工，强化动员宣传，从体制、机制和投入等方面制定和采取有效措施，保证活动顺利开展和进行。四是要抓好典型，各地要根据工作进度情况，适时树立安全生产标准化活动的样板企业和样板工地，使得广大施工企业和现场学有榜样、赶有目标。活动开展到一定程度时，部里还要隆重表彰一批在本次活动中涌现出来的优秀企业、现场和先进个人。五是要充分体现“四个结合”，即与深入贯彻建筑安全法律法规相结合、与改善农民工作业生活环境相结合、与实施“科技兴安”战略相结合和与提高农民工技能素质相结合。

三、关于下一步建筑施工安全生产工作的几点想法

　　今年以来，全国各级建设行政主管部门结合保持共产党员先进性教育活动，强化监督管理，狠抓责任落实，全国建筑施工安全生产工作取得了一定成效。据初步统计，2005年上半年，全国建筑业（包括各专业建设工程）共发生事故869起、死亡960人，与2004年同期相比分别下降30.6％和29.4％。其中，各级建设行政主管部门直接监管范围内发生的建筑施工事故416起、死亡497人，与2004年同比分别下降25.58％和25.04％。但是，全国的建筑施工安全生产形势仍然不容乐观，进入汛期以来，部分地区接连发生建筑施工重大事故。我们一定要警钟长鸣、常抓不懈，一方面要以对人民生命负责的精神，高度重视安全生产工作，同时要讲究思想方法和工作方法，用科学的态度、科学的方式抓好安全生产工作。

　　（一）加强调查研究，善用数据说话

　　锦涛总书记在中央政治局第二十次集体学习时指出“调查研究是我们的谋事之基、成事之道”。经过深入调查和理性分析获得的各项数据，是我们决策的重要依据，也是我们用以评判工作成效、说明有关问题的不二法宝。今年以来，我部结合先进性教育活动中的查找和整改问题，强化了调查研究工作。截止目前，我们对建筑施工安全生产工作共进行了八项调研，包括各地各类开发区管理现状、建筑意外伤害保险工作情况、各部门建设工程安全监管范围、发生事故的工程办理施工许可情况、04年中央企业安全生产工作情况、05年各地安全工作计划和控制指标情况、各地安全监督机构和人员情况等。在各地的支持下，这些调研项目都已经基本完成，并且很好地发挥了其应有作用。如经调查了解，我们发现2004年全国建筑施工事故所涉及的工程约有14％左右没有按规定办理施工许可手续，这说明了建筑市场秩序正在逐步好转，但同时也发现有的地区这一数字达到了30％、40％以上，这从一个侧面说明了这个地区建筑市场秩序不规范的程度。希望各地也要对本地区的有关情况深入调研，善于用数据说话，为达到我们的工作目标提供支持。

　　（二）厘清责任范围，强化责任体系

　　目前我国实行的安全生产控制指标体系，通过量化评价安全生产工作进度，有助于强化政府及部门的安全责任，并能够及时反映安全生产工作措施的有效性。对于建筑行业而言，由于建设工程复杂多样，各类专业项目繁多，投资主体日渐多元化，建设工程安全管理体制相对比较复杂。我们认为，当前的核心工作也是比较迫切的工作之一，就是必须及时厘清职责，清晰界定安全生产控制指标的控制监管部门，建立明确的监管责任体系。第一，从政府与企业的关系来看，企业承担着安全生产的主体责任，是当然的控制指标落实主体；政府担负着维护公众安全和利益的重任，应当建立“责任政府”的意识，承担安全生产的监管责任。第二，从建设行政主管部门内部的关系来看，纵向上要明确国务院建设行政主管部门、省级建设行政主管部门和省辖市及以下建设行政主管部门的工作职责，三个层级职责应当各有侧重，这一点在5月18日召开的专题会议上已有说明；第三，从同级建设行政主管部门各个职能机构的关系来看，横向上要明确建筑工程安全监管职责，比如我司对于建筑工程安全工作就有明确的分工，施工安全监管处负责房屋建筑以及市政基础设施新建、改扩建和拆除工程在施工过程中发生的生产安全事故；施工质量监管处负责大型公共建筑、村镇工程等由于勘察设计、施工质量问题及材料不合格原因造成建筑物坍塌和倒塌的事故，以及市政桥梁和斜坡、高切坡除上述原因外由于使用阶段维护管理不当发生坍塌或倒塌的事故。工程技术发展处和抗震防灾处也有相应的分工。第四，从建设行政主管部门与其他部门之间的关系来看，也要依法分清建筑业安全生产监管职责。今天国务院有关部门的同志也在座。《建设工程安全生产管理条例》明确规定了建设、铁道、水利、交通等部门的安全监管职责分工，为此我们依据国家统计局制定的国民经济行业分类建筑业部分，向铁道、交通、水利、信息产业、民航五个部门进行了沟通联系，初步形成了《各部门建设工程安全监管范围草案》，但仍存在着一些诸如冶金、化工、电力等专业工程以及长距离输油、输气管道施工的安全生产监管部门不明确。对此，我们已经向国家安全生产监督管理总局做了沟通并正在向各地调查了解情况。关于厘清部门之间的安全监管职责，我们有两点建议：一是按照行政许可法规定，建立建设工程由谁颁发施工许可证，就由谁负责施工安全生产监管，也就由谁承担发生事故后的安全生产控制指标的原则。二是对于目前国家安委会确定的建筑业安全生产控制指标，由于涉及部门较多，我们已向国家安监总局建议对此指标按照建设、铁道、交通、水利及其他相关类别进行横向展开分解，由国务院各相关主管部门提出分解到各地区的建议；或者各地区安监局将本地区建筑业安全生产控制指标按上述方式和类别进行再分解，这样既有利于充分发挥各部门的职能作用，又有利于加强层级监督，协助安监总局共同抓好相关领域的安全生产工作。当然，另外还存在与卫生部门对在工地发生食堂食物中毒事故，与消防部门对在工地生活区发生火灾事故，与质量技术监管部门对起重机械等特种设备事故的监管责任划分问题，现正在逐步厘清，比如我们与卫生部就联合下发了《关于进一步加强建筑工地食堂卫生管理工作的通知》。

　　（三）改进工作方法，提高工作效能

　　当前，工程建设规模十分巨大，建筑施工安全生产监管任务相当繁重。在这种形势下，依靠以往粗放型的管理和运动式的排查早已难以为继，必须与时俱进，改进我们的工作方法，提高我们的工作效能，只有投入最小的行政或监管成本的措施方法，才是可以长期应用的措施方法。行政或监管成本大的方法，只能一时起作用，难以长期应用。目前，各地探索出来一系列好的监管方式方法，如上海的“三色通道”差别管理法、湖北省安全检查的“三个转变”等，这些都大大的提高了行政效率和效能。我部正在网上征询各地意见的《建筑工程安全生产监督管理工作导则》也摈弃了面面俱到的写法，目的就是给各地提供一个有效监管方法的框架、一个各地经验的提炼总结。在这个导则里面，我们提供了形势分析、事故约谈、危险源公示、层级监督、信用体系、案卷评查等多项创新制度，比如对于事故约谈制度，约谈对象还应约谈发生重大事故的建设单位，对其主要负责人进行约谈告诫，并要将约谈告诫记录向社会公示，以防止因建设单位压缩合同工期、压价等造成重大事故，以此作为管理建设单位行为的有效抓手。再如事故预警制度，要重视开展风险调研和隐患分析，根据预测分析结果提出防范措施，还要建立事故的评估制度，各地每年要对上年的事故进行全面评估，而且要抓好每个事故的事后评估，深入细致的分析起因、性质、影响、责任和经验教训等问题。还要重视抓监理企业，进一步明确监理企业的安全责任，强化对监理企业履行安全责任的监督检查。我部最近在大连市召开全国监理工作会议，其中一个重要待议文件就是《关于建设工程安全生产监理责任的若干意见》。另外，在刚刚下发的《关于进一步加强汛期安全生产工作》的文件中，我们也没有挂一漏万地去阐述每个应该注意的细节，而是采用将检查项目列表、提供指导地方工作方法的形式，以提高贯彻落实文件要求的可操作性。

　　（四）总揽行业管理全局，系统设计工作制度

　　安全生产工作是一项复杂的系统工程，必须从整个建筑业的管理入手，从多个纬度、每个环节加以全面考虑，才能最终取得保证人民生命财产安全的目的。各地必须首先明晰建筑业管理工作的核心目标和主管部门的监管责任，明确了目标和责任才能积极主动地去集中优质资源和创造各种工作手段。我们认为，保证工程的质量和安全生产是建筑业管理的最重要目标和监管责任之一，如上海市建委目前将建筑业管理的业务流程进行再造，将整个业务分为三大板块，突出强调了工程质量和安全生产工作。我们要从整顿规范建筑市场、防止不合理低价中标、优化市场环境、逐步建立成建制劳务企业、改善农民工的作业生活环境、防止拖欠农民工工资、提高企业技术进步水平、增强企业活力和竞争力等方面加大工作力度，提出系统解决安全生产问题的路径，增强安全生产工作的主动性和预见性。同时，各个工作制度之间要有机连接，形成网络系统，给它一个动力，便能“自运作”，便能形成有效运作的机制。这个动力就是执政为民的监管责任，就是法律法规规定的责任主体责任，对于企业这个责任主体来讲还有符合市场经济规律的各种手段。否则，全凭个人自觉，而无执行动力和约束手段的制度再多也是无用的。各地目前都逐步建立了定期的安全生产形势分析制度，取得了较好效果。希望各地进一步将分析逐步深化，不但要对事故类型、事故部位、事故责任主体、事故涉及的工程情况等进行详细分析，还要跳出具体事故细节，深入分析事故发生的市场、经济、体制等方面的原因，要善于关注工程投资方向、投资结构、行业发展经营机制等变量的变化曲线，求解可能出现的不同安全生产问题和事故发生概率。

　　（五）紧紧依靠有关部门，形成安全监管合力

　　建筑安全生产工作要紧紧依靠相关部门，各方一起努力、齐抓共管、形成合力，才能真正形成安全生产工作的长效机制，如果只是我们自己单打独斗，只能是事倍功半。一是要紧紧依靠各级地方人民政府，要积极向同级人民政府汇报本地区建筑安全生产的形势和问题，争取有关解决办法和手段，还要及时向下级人民政府通报其行政区域内的安全工作情况，督促其加大安全监管力度；二是要紧紧依靠各级安全监督管理部门的支持和帮助，认真按照其综合监督指导意见制定有关措施，加强和改进我们的工作，同时积极发挥各级工会组织在改善工人劳动生活条件方面的监督作用；三是要与技术监督部门、卫生、消防、劳动保障等行政主管部门紧密配合，多加沟通，既要在相关领域内厘清责任，更要互相支持，形成合力，强化监管；四是要与行政监察部门、司法部门和舆论监督部门加强合作，提高建筑安全监督执法人员依法行政水平，加大对责任人和责任单位的执法力度，并充分利用媒体强化安全生产社会监督力度。说到执法，我想再强调一下，各地对于事故调查处理工作一定要严格，该降级的降级、该吊销资质资格的吊销资质资格、触犯刑律该移交司法机关的移交司法机关，坚决不能因为各种理由减轻甚至免于对有关责任主体的处罚。种种情况表明，凡是主要领导抓安全工作处罚严格、态度鲜明的地区，其安全生产工作就抓得好，其安全生产形势就好转得快；那些总是找出种种理由、强调客观原因，舍不得把得力干部放在安全生产工作岗位的地区，其安全生产形势就很难被扭转，就总是处在反向逻辑循环状态。安全生产工作能否做好，关键在于各级领导是否真正按照部领导强调的那样带着感情、带着责任来抓安全，同时也取决于其行政能力。各级建设行政主管部门要严格落实新形势下执政为民和依法行政的要求，我们没有任何自身的部门利益，我们只有一个目标，那就是保证人民生命财产安全，防止和减少事故发生，任何有利于实现这个目标的措施和体制都是好措施和好体制；反之，工作做得再多，也是与我们的原则和初衷不相符的。

　　（六）充分发挥市场作用，不断强化行业自律

　　在强化行政、法律手段的同时，要充分发挥市场机制的作用。要通过提高企业安全生产违法违规成本，督促企业加大安全生产投入，改善安全生产条件。要继续推进并进一步发挥建筑意外伤害保险的作用，转移企业事故风险，保证作业人员合法权益。政府在建筑意外伤害保险工作中的作用很明确，那就是提出有关指导意见，对于未办理意外伤害保险的坚决不予颁发施工许可，其他应由市场来完成的环节和过程都要交由市场完成，政府部门不能参与甚至干涉。保险公司也要提供安全咨询和服务，对投保对象加强安全评价检查，而且随着形势发展，许多技术标准可能会由保险公司来制定，对于不符合保险公司要求的可能就不予赔付。明年，我们准备和保监会联合发文规范这一方面的工作。我们还要与国家安全监管总局研究协商，考虑制定建筑业伤亡事故的最低赔付标准的可行性。同时，要探索建立提取安全费用等制度，用经济优惠政策等鼓励企业加大安全投入。另外，要充分发挥协会、学会等的技术、宣传、服务等优势，强化行业自律机制。比如企业安全质量标准化活动，政府负责组织制定相关基本标准，具体的评审工作我们可能就要考虑委托建筑业协会来完成。

　　另外，我还要强调两点。第一，要高度重视应急管理工作。国务院日前召开了全国应急管理工作会议，家宝总理亲自到会并发表重要讲话，最近我部也印发了《建设工程重大质量安全事故应急预案》，从应急机构体系、预防预警机制、应急响应、应急保障等方面对建设工程重大事故的应急处置工作做了规定。各地要认真贯彻落实全国应急管理工作会议和建设部文件精神，一是要健全和完善建设工程重大事故应急预案体系，做好预案演练工作，并要加强对各级领导干部和从事应急管理的专业干部的应急培训，提高其应急管理意识和应急处置能力；二是要做好事故风险调查、隐患分析工作，要认真总结本地区发生过的重大事故，从中查找易发事故的危险源，并提出防范措施；三是健全应急管理机构，加强应急专业队伍建设，不断提高安全科技进步水平。

　　第二，要重视十一五安全生产规划的编制工作。各地要本着既重视科学性和可操作性、又注重前瞻性和指导性的原则，根据本地行业发展实际和安全生产状况，合理制定十一五期间安全生产工作的整体部署和工作目标，以推进本地区建筑安全生产形势的根本好转。目前，我部也在制定建筑安全十一五规划，工作目标初步拟订为到2020年，我国建筑施工安全生产达到中等发达国家水平，其中到2010年，各省辖市、副省级城市建筑施工安全生产提前达到中等发达国家水平。